編者按：近兩年來，關(guān)于對
建筑幕墻管理權(quán)究竟歸屬于哪一個(gè)部門的爭論頻頻見諸《建筑時(shí)報(bào)》，引起業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。“全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦公室(簡稱“全許辦”)”將建筑幕墻按“工業(yè)產(chǎn)品”實(shí)行“生產(chǎn)許可”管理的辦法究竟存在哪些問題？在《建筑時(shí)報(bào)》發(fā)表的這篇文章中，作者提出自己的觀點(diǎn)。我們認(rèn)為這些看法值得業(yè)內(nèi)和有關(guān)行業(yè)主管關(guān)注。
其一：把建筑幕墻的行業(yè)本質(zhì)屬性搞錯(cuò)了
由國家統(tǒng)計(jì)局1984年編制，1999年修訂，2002年發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T4754-2002)，經(jīng)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局批準(zhǔn)，于2002年10月正式實(shí)施。《行業(yè)分類》將現(xiàn)階段行業(yè)劃分為從英文A至T共20個(gè)門類、95個(gè)大類、396個(gè)中類、915個(gè)小類。其中，“房屋和土木工程建筑業(yè)”、“建筑安裝業(yè)”、“
建筑裝飾業(yè)”及“其他建筑業(yè)”，都?xì)w屬于有別于其他行業(yè)而獨(dú)立存在的“E建筑業(yè)”這個(gè)門類。而建筑幕墻則屬于建筑裝飾的分部工程。它最基本、最本質(zhì)的特征是它對于建筑物、構(gòu)筑物的絕對依附性。屬于圍護(hù)性結(jié)構(gòu)墻體或外墻飾面。離開建筑物及其特殊架構(gòu)，它也就不成其為“建筑幕墻”了。它雖然也有加工、制作，但它不能“批發(fā)、零售”，它只是房屋建造中的一個(gè)施工工序罷了。它不屬于“工業(yè)產(chǎn)品”。“工業(yè)產(chǎn)品”屬于《行業(yè)分類》中的“C制造業(yè)”。它的產(chǎn)品是用于銷售的。即使在生產(chǎn)“工業(yè)產(chǎn)品”的“C制造業(yè)”這個(gè)大門類中，在國家統(tǒng)計(jì)局編制的《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋》中，對“制造業(yè)”的行業(yè)定義里都注意到了和“建筑業(yè)”的特征區(qū)別。《行業(yè)分類注釋》的“C制造業(yè)”章節(jié)開宗明義就有這樣一段定語：“本門類包括13-43大類。指經(jīng)物理變化或化學(xué)變化后成為了新的產(chǎn)品，不論是動(dòng)力
機(jī)械制造，還是手工制作；也不論產(chǎn)品是批發(fā)銷售還是零售，均視為制造。建筑物中的各種制成品零部件的生產(chǎn)應(yīng)視為制造。但在建筑預(yù)制品工地，把主要部件組裝成橋梁、倉庫設(shè)備、鐵路與高架公路、……暖氣設(shè)備、
通風(fēng)設(shè)備以及建筑物的裝置，均視為建筑活動(dòng)。”
對照這段摘引，確定無疑的反證了建筑幕墻既不是物質(zhì)的組成和化學(xué)性質(zhì)都不改變的“物理變化”，也不是物質(zhì)的組成和化學(xué)性質(zhì)都改變的“化學(xué)變化”；它只是
建筑材料(金屬
型材、各類
板材等)幾何形狀的改變，嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)和工藝規(guī)范、以特殊的鏈(粘)接方法組裝成的“建筑預(yù)制品”安裝在建筑物上成為“建筑物的裝置”。
其二：直接違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》
2000年7月8日全國第九屆人大常委會(huì)修訂的《產(chǎn)品質(zhì)量法》第一章第二條第三款明確規(guī)定：“建設(shè)工程不適用本法規(guī)定”；同時(shí)又指出：“但是，建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑物配件和設(shè)備，屬于前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的(筆者注：指產(chǎn)品用于銷售的)，適用本法規(guī)定”。建筑幕墻構(gòu)建屬于建設(shè)工程施工環(huán)節(jié)；而加工、制作幕墻所用的金屬型材、各類板材以及
硅酮膠、
連接件等產(chǎn)品及其生產(chǎn)廠家，當(dāng)然應(yīng)辦理“生產(chǎn)許可證”，這是常識(shí)問題。
其三：違反國務(wù)院440號令
2005年7月9日，溫家寶總理簽發(fā)了國務(wù)院第440號令《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》。列舉了乳制品、肉制品、電熱毯、壓力鍋甚至包括“安全網(wǎng)、安全帽、建筑扣件等”這樣的小件物什在內(nèi)共六大類工業(yè)產(chǎn)品“實(shí)行生產(chǎn)許可證制度”，沒有涉及“建筑幕墻”。
可是，“全許辦”2006年6月16日公布的《建筑幕墻產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則》的“總則”中竟公然說它依據(jù)“國務(wù)院令第440號”，不知它“據(jù)從何來”？
尤其荒唐的是，這個(gè)《實(shí)施細(xì)則》一方面基本上表述正確、將建筑幕墻定義為：“由
支承結(jié)構(gòu)與板面組成的、可相對主體結(jié)構(gòu)有一定位移能力、不分擔(dān)主體結(jié)構(gòu)所受作用的建筑外圍護(hù)結(jié)構(gòu)或裝飾性結(jié)構(gòu)”。另一方面卻又在《實(shí)施細(xì)則》的“總則”中說在我國境內(nèi)“生產(chǎn)、銷售或者在經(jīng)營活動(dòng)中使用建筑幕墻產(chǎn)品的，適用本實(shí)施細(xì)則”。
請問：有誰見過什么人和單位單純在什么地方“經(jīng)營使用”或吆喝“銷售”建筑幕墻呢？明明它只是建筑裝飾中一個(gè)分部工程的施工環(huán)節(jié)并隨同房屋建筑整體一起交付建設(shè)單位使用的嘛！對照上述“細(xì)則”中的定義，豈不是滑天下之大稽的自相矛盾？
其四：違反實(shí)行“生產(chǎn)許可”管理的程序性規(guī)定
國務(wù)院“440號令”第三條作了行政程序上的明文規(guī)定：“國家實(shí)行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄(以下簡稱為目錄)，由國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定，并征求消費(fèi)者協(xié)會(huì)和相關(guān)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)的意見，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后向社會(huì)公布”。這就對實(shí)行生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品目錄出臺(tái)作了嚴(yán)格的程序性規(guī)定。
可是，據(jù)我們所知，國家質(zhì)檢總局2005年發(fā)布的含有“建筑幕墻”在內(nèi)的“實(shí)行生產(chǎn)許可證目錄”時(shí)，既沒有會(huì)同建設(shè)部，也沒有征求中國建筑裝飾協(xié)會(huì)(行業(yè)協(xié)會(huì))意見，更沒有“報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)”的文字表述。涉嫌程序性違法。同時(shí)，也違反了“國發(fā)[2001]33號”文件關(guān)于“對于國務(wù)院已經(jīng)明確取消的行政審批項(xiàng)目，任何部門和單位不得搞變相審批”的規(guī)定。
其五：直接導(dǎo)致政出多門、重復(fù)行政
“全許辦”越權(quán)行政，造成多頭管理、重復(fù)行政，增負(fù)擾民等諸多弊端。事實(shí)證明，在2002年國務(wù)院第一批取消建筑幕墻行政審批之前，建設(shè)部就早已對建筑幕墻的施工質(zhì)量和安全實(shí)行了規(guī)范管理；對建設(shè)工程許多領(lǐng)域?qū)嵭信c國際接軌的嚴(yán)格的資質(zhì)(格)管理制度。早已形成系統(tǒng)的、一整套行之有效的從設(shè)計(jì)、施工許可、工程監(jiān)理、質(zhì)量驗(yàn)收到質(zhì)量安全監(jiān)督保障、備案管理的法律、法規(guī)、部門規(guī)章管理體系。這種以強(qiáng)制性的資質(zhì)等級、工程報(bào)建、施工許可等管理制度為法定程序的規(guī)定，就是包括幕墻在內(nèi)的建筑業(yè)企業(yè)的“市場準(zhǔn)入”和建筑產(chǎn)品的生產(chǎn)(施工)許可的標(biāo)志。它遠(yuǎn)比工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的規(guī)定條件要更高、更嚴(yán)、更科學(xué)、更可靠得多。
“全許辦”如此“插一杠子”，除了政出多門、重復(fù)行政，給企業(yè)增加麻煩負(fù)擔(dān)、浪費(fèi)社會(huì)資源等之外，沒有給建筑業(yè)帶來絲毫好處。
其六：國務(wù)院文件不能任意解釋
據(jù)武漢市建筑裝飾協(xié)會(huì)資料，該會(huì)于2006年11月20日以電話向“全許辦”質(zhì)疑這個(gè)問題時(shí)，“全許辦“答復(fù)說：“2002年國務(wù)院取消的是建設(shè)部的文件，就是說建設(shè)部不再管建筑幕墻生產(chǎn)許可證，而由國家質(zhì)監(jiān)總局‘全許辦’直接來管”。
這種解釋是站不住腳的。按“全許辦”這種說法，那只是“變更一下”幕墻生產(chǎn)許可的主管部門即可。但國務(wù)院又何以要“取消”這個(gè)行政審批項(xiàng)目呢？難道我們會(huì)“糊涂”到分不清“變更”和“取消”兩者區(qū)別的地步？！
“全許辦”這個(gè)答復(fù)還有一個(gè)常識(shí)性錯(cuò)誤：國務(wù)院發(fā)出的文件，除文中有規(guī)定外，其解釋權(quán)在國務(wù)院；在并無國務(wù)院授權(quán)的前提下，“全許辦”對國務(wù)院的《決定》，采取實(shí)用的利已主義態(tài)度妄加解釋，是典型的僭越權(quán)力的行為；
“全許辦”的上述問題，恰恰就是國家監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)所說的“國家機(jī)關(guān)和公共服務(wù)行業(yè)中常見的多發(fā)性的不良行政行為”，是“行政行為失當(dāng)，不依法辦事”的“亂作為、亂收費(fèi)、亂罰款”的一個(gè)嚴(yán)重典型。這已經(jīng)是我國當(dāng)前和諧社會(huì)構(gòu)建進(jìn)程中的一個(gè)極不和諧的強(qiáng)噪音源。這件涉及全國行業(yè)性的不良行政行為所引發(fā)的矛盾愈演愈烈，日趨表面化、尖銳化。其影響之廣，擾民之烈，斂錢之多，行為之霸，實(shí)屬罕見。是到了非解決不可的時(shí)候。在國家全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)管理體制改革的攻堅(jiān)階段，人們懇切吁請政府有關(guān)部門以安定、發(fā)展、和諧大局為重。盡快、切實(shí)糾正這類不正之風(fēng)。還建筑幕墻業(yè)一個(gè)健康、便民、清廉的發(fā)展空間。
如果把這場建筑幕墻是否要在“全許辦”辦理“生產(chǎn)許可證”的爭議，當(dāng)成一場辯論的話，那么，認(rèn)為建筑幕墻是建筑施工的工序行為，不應(yīng)辦工業(yè)產(chǎn)品的“生產(chǎn)許可證”作為正方，它有著《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》、《建筑法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《國務(wù)院440號令》、建設(shè)部關(guān)于建筑幕墻施工企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、幕墻施工規(guī)范、質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，以及國務(wù)院第一批取消行政審批項(xiàng)目的《決定》等等一系列法律、法規(guī)、部門規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)強(qiáng)有力互證的“證據(jù)鏈”支持，無懈可擊；而“全許辦”作為“反方”，自己出臺(tái)的什么“目錄”、“細(xì)則”、“辦法”等，僅就建筑幕墻而言，沒有任何法律、法規(guī)、部門規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)等的支持。難道下位法可以有悖上位法？
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